关于医疗卫生改革的研究，有一位“资深”老师说，在这个领域有所成就，需要能够提出系统化的观点，才算得上，顾昕算是其中之一。这几天拜读了顾老师的《诊断与处方》和《走向全民医保》两本著作，应该算是凝聚了其思想精华的著作吧。

      主要观点是：推进全民医保，是新医改的重中之重，唯有政府主导，全民医保才能实现。医疗服务可以放开竞争；政府的主要职能是监管者、补缺者和引导者而不是主办者。政府主导医疗保障，市场主导医疗服务，是全球医疗体制改革的大趋势。一旦全民医保建立起来，医保机构可以向任何合法运营的医疗机构购买服务。付费机制改革是引导医疗机构走向社会公益性的“指挥棒”。医疗服务体系的改革，应该走向有管理的竞争。公立医疗机构走向法人化，实现管办分离。所有医疗机构同政府行政部门脱离上下级隶属关系。政府鼓励社会力量办医。这也是顾老师所提出的医改方案的核心思想。

      在这个方案中，全民医保的付费机制是一个撬动整个“医改”的杠杆。现在的关键问题是，全民医保的目标和思路已经逐渐明晰，需要处理的只是一些制度设计和技术上的问题。医改真正的难点在于“供方”——医疗服务方！通过付费机制是否能够撬动医改困局，行政化的中国医疗卫生管理体制如何破茧 ？阻力重重，困难重重。理论遇到现实，总是处于不断地妥协中。真正需要的，是改革的决心和魄力。

      还想再评价一下这两本书，应该算是国内医疗改革领域内理论性较强的著作了，卫生经济学是一个研究视角，这两本著作更是大量引入了新公共管理理论对医疗改革问题进行探讨，这个研究方向值得借鉴。

      启发：发展经济学视角下的医疗保障功能再审视——投资而非消费——社会性投资

               全球性公共管理趋势——探索公共部门与民营机构的合作伙伴关系——合同外包，购买服务（医疗服务、保险服务）

      1、卫生保健可能是20世纪以来变化最剧烈的领域，突出的表现是成本费用激增、技术进步，隐含在背后的却是从产业结构、组织形式、社会关系等方方面面的变化。医生从充分掌握自主权的个体行医向雇佣医生模式转换，医疗组织向产业化方向发展，传统的医患关系转变成提供者——消费者关系。这一切都意味着，医生绝对权威的医疗保健时代已经一去不返，未来的时代将更加强调平等和参与。

      2、卫生保健室权利还是特权？作为一种产品，卫生保健是一种特权，享有健康是一种个体行为。这也是问题所在，健康问题是个人问题吗？越来越多的人已经认可，健康问题是个人无法约束的，社会有一种道德义务保障所有人平等地获得卫生保健。在西欧，卫生保健早已是公民的社会权利，它是独立于财产的所有权和控制权之外的。而在美国，一切卫生改革方面的努力，正是公民权在卫生保健领域的延伸。

      3、卫生保健体系的跨国研究。研究不同国家的卫生保健提供体系，其价值在于可以洞察这些国家的社会规范、价值观、文化和国家前途。医疗保健与卫生服务是政治哲学的具体体现。因此，社会与政治的价值观是选择制度、建立机构和资金投入水平的基本出发点。一个国家的历史经验、文化、经济、政治理念、社会组织、教育水平、生活水准和对于福利国家与国家作用的态度决定了这个国家提供卫生保健的方法。

      4、关于美国与日本企业社会责任的差别。美国缺乏信任政府的传统，喜欢私人企业处理经济和社会问题，强调企业承担社会责任。日本的企业社会责任源于家长式企业的价值观，通过保障换取员工的忠诚和效率。尽管两国的医疗保障模式不同，但企业提供的健康保险都占据了重要地位。

      5、社会化与分散化医疗。相比社会化的卫生保健体系，分散化体系政府的作用体现为间接的管理和控制。总的来看，有管理的医疗、有限的服务-购买竞争、强调预防医疗、提高管理体制效率、全民保障已经成为了卫生保健发展的趋势，各国都在向建立一个减少不平等和成本得到控制的卫生保健体系前进。

      6、中国的卫生保健迈向何方？从服务提供方来看，社会化程度很高，政府干预性很强。从需方来看，改革的趋势是建立覆盖全民的医疗保障体系，目前的组织结构式分散化的。就目前的发展情况来看，这种分散化得建立在地市级统筹基础上的保障模式还会持续很长一段时间。如何提高制度有效性和公平性，有待考察。契合中国“政治哲学”的卫生保健模式，有待探索。

      1、一个社会在社会地位和经济上愈平等，该社会的总体健康水平就愈高。——《医学社会学》

 

   

台湾全民健保是一项对台湾影响重大的制度改革，在较低的制度成本下取得了可观的社会经济效益，对中国大陆地区具有相当的借鉴意义（例如，大整合方案，单一保险人模式）。《台湾地区全民健康保险制度研究与借鉴》是一本详细介绍台湾地区全民健保制度的著作，资料汇集的相当丰富，对于对台湾全民健保感兴趣的人士来说，是很有价值的。

本书的框架结构很清晰：前3章是对全民健保制度的宏观分析，包括制度产生的历史背景、制度概述和制度评价；第4章到第6章从精算（5种精算模型）、运作和监督（组织形式）、法律问题等微观角度进行了具体的分析；第7障是台湾商业健康保险的发展，对全民健保对商业健康险的影响做了定性分析；第8章是对我国医疗保障制度改革的启示。

与作者的研究背景有关（商业保险），本书的定量模型都做的很漂亮，如全民健保收支模型、财务风险模型，基金投资模型，全民健保影响下的商业健康保险需求模型。但也正是基于相同的理由，本书关于全民健保制度的评价却过于重视制度的费用筹集、保险给付、财务机制等微观运行机制等方面，而对于制度理念、目标、效应等宏观层面的分析缺少力度。因此，全书的特点是技术性较强，理论性略微欠缺，这是一点遗憾。

“大整合”和“单一保险人”是台湾全民健保制度的特色：

“大整合”是相对将制度扩展到原来未享受保险的人群的“小整合”而言的，它将医疗保险制度从台湾原有的“公劳农保”体系中独立出来，与台湾地区全体民众合二为一。但从实际操作来看，“大整合”也并未完全颠覆原有的制度安排，在组织基础、保障程度、保费负担等方面都与原来制度有一定的延续性，避免了相关群体的利益冲突，使制度改革得以进行。就大陆医疗保障的体系来看，从职工医保到新农合再到城镇居民医保，走的可以说是“小整合”的路径，这样的制度是否会产生新的制度鸿沟？公平性和有效性能否达到预期目标？值得思考。

“单一保险人”是指台湾健保局，它是台湾全民健保的执行机构，作为一个拥有广大客户资源的保险人，健保局具有相当强的集体谈判能力，通过“签约”方式与医疗服务机构进行合作，有力控制了医疗费用的上涨。关于“单一保险人”模式，有学者就其效率问题提出质疑，本书也认为“公办民营”应该成为改革方向。但我认为，就目前的实施效果来看，单一保险人模式还是具有一定优势的，而“公办民营”模式是否一定更优还值得怀疑，需要进一步进行理论上的考察。从实践上来说，“公办民营”也还需要一定的组织基础和制度环境，这也许更需要契合一个民族的文化、传统等更深层次的东西。譬如德国的自治组织模式，这是一种多元保险人的模式，这是契合德国自治文化传统的。美国也采用的多元保险人模式，但美国商业化的保险人运作方式又不同于德国，是渊源其自由化文化传统。没有既定的保险组织模式，但从文化传统的角度来看，台湾经验或许是大陆地区最应该多看看的。（循着这样的思路，有必要多探讨文化相近地区例如东亚的社会保障制度发展问题，也许我们能走出一条与西方不同的路。）

台湾全民健保还有一个值得借鉴的地方就是完备的法制基础。全民健保制度的实施是建立在“立法院”通过的《台湾地区全民健康保险法》的基础上的，经过了政府、企事业单位、劳工等反复的协商。《台湾地区全民健康保险法实施细则》、《台湾地区全民健康保险语法保健实施办法》、《台湾地区全民健康保险医事服务机构特约及管理办法》与“健保法”相配套，制订了详细的实施办法，使得法律落实为了制度上的可操作性。

本书的两点启示：

一是关于医疗保障制度公平性的研究。本书对全民健保进行了公平性评估，但评估重点侧重保险金额的公平性、保费减免的公平性和对弱势群体的保护，似乎对公平性的定义有失偏颇。医疗保障制度的公平性是一个很值得研究的话题，我认为研究的前提是对“公平性”概念本身进行合理的界定，在此基础上对制度进行定性和定量的研究才有说服力。

二是关于医疗保障实施主体的组织形式问题。如前面所分析的，德国模式、美国模式、加拿大模式（台湾模式）等等，可以做国别的比较分析。

这本书对医疗保障制度作了比较全面的研究。从结构上来看可以分为两部分，第一部分是以美国为鉴对我国医疗保障制度的剖析，第二部分可以看作是对医疗费用控制、全民医保、农村医保、老龄人医保、医疗救助等医疗保障前沿问题的专题讨论。

个人认为本书的第一部分比较有特色，本部分以美国为借鉴，从制度经济学的视角对我国医疗保障的制度变迁进行了分析，提出了“制度的逻辑”这一理念（例如，我国传统医保制度是公共财政+政府管制，改革后是私人财政+市场机制），指出我国医疗保障制度的症结在于制度模式中存在的“逻辑悖论”，即政府缺位。作者进一步提出了制度逻辑是由一定的制度环境决定的观点，认为我国的医疗保障制度的逻辑应确立为公共财政+科层制度+市场机制。在此姑且不论本书的结论如何，但与当今众多研究社会保障变迁的成果相比，本书所提供的研究方法是值得肯定的。社会保障的制度变迁必然遵循一定的内在逻辑，这种逻辑不是一种简单的历史铺陈，而是折射了某些必然的规律.本书的其他部分虽然主要是专题的讨论，但也受到了制度经济学研究思路的影响，如新农合专题中对政府间博弈行为的分析。    之前我曾提出过关于退休人员医疗保障经费来源问题的疑问，当时自己臆断，认为应该由退休人员养老金中划拨资金向医疗保障基金支付。本书对这个问题给出了答案，即退休人员医疗保险费来自企业缴费（属于企业缴纳的职工医疗保险费），只有深圳市是从养老保险共济基金中列支或在职工退休时一次缴清保费。我不太赞同企业单方为退休人员缴纳保费的作法，原因如下：一是医疗保障对象中退休人员比例不断上升，基金不具有可持续性；二是这种作法有违医疗保险社会化作法（退休后职工与企业不应再有关系，养老保险金收缴发放正向着社会化方向发展，医疗保险也应这样）；三是增加了在职职工负担，容易引发代际冲突。所以我还是比较倾向于深圳的作法。

4、监控机制

监控机制社会保障制度运行过程中必须具备的一种机制，对社会保障的监控不仅在于制度运行本身，也需要关注与之相关的各种宏观关系；不仅在于日常的、微观的或基层的监督，也需要重视预警的、中长期宏观的监督。

社会保障监督机构一般包括行政监督系统、专门监督系统、司法监督系统和社会监督系统。此处的疑问是我国行政监督中的劳动社会保障部和民政部等部门是如何行使监督职责的？因为二者也是我国社会保障事务的主管机构，它们是否能真正做到监管分离呢，还是仅能够做到实质上的管理系统中的内部监督？英国也是官管、官督体制，但仍然保证了监督系统的独立性，值得借鉴。

 

5、 预警系统

科学、灵敏的社会保障预警系统应该包括：“设置合理的社会保障预警指标，建立迅捷的信息资料收集与传导机制，开展人口老龄化、失业规模、社会保障支出的中长期趋势预测，定期发布社会保障运行情况的有关信息等。”

社会保障水平指标是对社会保障制度进行研究的一个重要指标。20%是理论界公认的经济发展拐点，当社会保障水平低于20%时会促进经济发展；超过20%时，会对经济发展产生负面作用。但应当注意的是，经济发展只是人类社会发展的手段而非目标，也许在此基础上进一步考察社会保障水平与社会发展、国家综合竞争力等的关系会更有意义。

本节有力驳斥了“社会保障水平偏高”的观点，论证方法值得学习——“一是中国社会保障支出水平虽然有了相当的规模，但离占GDP20%的比重还相差较多”，这是数据论证。“二是中国的社会保障指出并未成为社会经济发展的阻碍或负面影响因素，恰恰相反，社会保障的不足或不合理正在影响着社会主义市场经济改革的进一步深化”，这是事实论证。“三是中国约有60%以上的国民并未进入到社会保障网络……”，这是进一步分析数据构成的合理性。这一点在我们用数据做论证时尤其应当重视，当用数理统计模型做计量分析成为今天流行的学术范式时，我们却经常忘了我们所依赖的数据也许本身就存在着问题。“四是中国现有的社会保障支出水平是在工资水平较低的条件下形成的，实质上含有对劳动者工资长期偏低的补偿部分”，这是对模型外影响因素的分析。

 

6、 危机的防控

危机防控的理论基础在于，社会保障“作为一种强有力的社会在分配手段，实质上是劳动者与退休者之间（代际之间）、高收入者与低收入者之间（贫富之间）、就业者与失业者之间、健康者与患病及残障者之间、幸运者与不幸者之间的利益调整与再分配”，因此国家对危机防控的政策取向即是“合理调适上述不同阶层的利益格局，并通过对已有的社会、经济政策做适度调整等等措施加以缓和与化解”。

第七章  法制与管理

1、 引言

法制系统是社会保障运行的基础系统和核心系统。法制对于社会保障的重要意义“不仅因为社会保障制度本身即是一项法制化事业，而且因为社会保障制度实质上属于社会再分配，调整不同社会阶层的利益分配格局是这类制度的核心任务”。而立法机关正提供了这样一个各方参与的利益调节平台，由“代表民意的立法机关来制订规则才能真正体现国家在社会保障方面的一直，并具有至高无上的权威性与强制性”。（郑老师：“法律的严肃性在于他的程序，一部法律的出题啊往往需要一到两年的时间，这才能保障它的谨慎、严肃、权威，应关注立法程序……关注立法过程中的分歧和争议。”）

管理系统的重要性在于社会保障属于公共领域，政府是真正的责任主体，并要约束实施系统。社会保障的强制性正是在法制规范的基础上，通过政府行政权力的具体介入来体现的。

本节提到了一个有趣的现象，即立法机关与行政机关之间的博弈。立法机关的组成人员多是根据自己所代表的群体利益做出判断，而政府确实社会保障的直接责任主体，两者的目标必然有所区别，直接影响着各国社会保障的改革进程。

 

2、 社会保障法制的一般理论

从性质上来看，社会保障法制系统是一个独立的法律部门、一个规范性系统、一个分工协调性系统和一个多层次系统。社会保障立法理念嬗变的历程可以概括为“从惩治术到怀柔术，再演变到社会稳定与社会公平维系机制，进而成为国家长期稳定协调发展的战略措施”。社会保障法的本质是社会成员生存权利保护法、国民安全法、社会稳定法和社会调节法。社会保障法的基本原则是普遍性与区别性相结合原则、权利与义务相结合原则、与经济社会发展水平相适应原则、公平优先原则、集约立法原则、原则性与灵活性相结合原则（统一规范宗旨、性质、基本模式，明确责任主体、管理体制、实施对象；个别项目设置、标准确定、组织实施及划归地方政府负责的事务可视具体情况确定）。立法的基本内容包括了法律的调整对象、主体、客体和专门内容。

 

3、 立法实践

根据社会保障立法理念和具体实践，社会保障立法的发展进程可以分为济贫法阶段、现代社会保障立法产生阶段、现代社会保障立法成熟阶段、现代社会保障立法完善发展阶段四个阶段（一国的立法实践，特别是相关法律法规等文献是研究该国社会保障制度变迁的第一手资料，本节对部分国家社会保障立法实践进行了整理，有一定参考价值）。从国外社会保障的立法实践来看，西方国家的社会保障立法历史普遍较长，都经历了立法逐渐完善的过程，完备化是各国社会保障法制追求的目标。我国的社会保障法制建设虽然走过了半个多世纪，但总的来说仍很落后，主要表现在：立法缺乏合理理念、立法缺乏统筹规划、法制建设层次低、立法主体混乱、立法层级无序。可喜的是，社会保险法目前已在全国人大审议，有望明年出台；社会救助法也将于明年提交审议，这几年正是我国社会保障法制建设的关键时期，值得关注。

 

4、 管理体制

社会保障管理的原则包括“依法管理原则，公开、公正与效率原则，集中管理与分类管理原则、属地管理原则，以及与相关系统协调一直的原则等”。依法管理包括两个方面，一是管理机构及管理岗位须依法设置，二是管理系统须依法运行（第一点是往往是容易忽视的）。社会保障管理系统应该要追求效率，此即是即是以公平为宏观目标的社会保障制度所强调的微观效率，是对社会保障中“公平与效率”进行注解的一个很好的例子。对属地管理原则有一点疑问，本节提到社会保障实现的是“一定区域范围内社会成员之间的共济或互济共助”，如果是这样，那应该如何理解属地管理原则与中国的提高统筹层次问题？统筹层次的提高通常意味着风险能在更大范围内分散，劳动力流动障碍逐渐减少，制度的公平性更高。在此，统筹层次是否是仅对项目模式而言（如养老保险全国统筹），而属地管理是指具体管理体制下的层级管理（中央、省、地方）责任的落实？可否将属地管理与统筹层次的协调理解为寻找管理效率与制度公平的平衡点？

社会保障的管理模式可以分为政府直接管理、半自治管理及自治管理。对于自治或半自治机构来说，机构自律（运行程序的规范透明和内外部的严格监督）是很重要的。德国社会保险制度以自治管理的高效性而文明，是否说明这种管理体制是否就最契合社会保险制度？在中国文化土壤下，这种管理模式是否具有成长空间，或者说哪种管理模式最适合中国的社会保障制度（中国的社会保障制度=中国国情+社会保障制度）？都还有待探讨。

 

第六章  基金与融资

1、 引言

本章的思路很清晰，先是从抽象的制度机制角度（收入再分配机制）对社会保障制度进行了剖析；后以部分则是从制度运行的角度对社会保障资金的筹集、分配和运营进行了介绍。

2、收入分配与社会保障基金

本节是按照特殊到一般的方法进行阐述的，即收入分配的一般理论——国民收入的初次分配与在再分配——社会保障基金。

学者们通常从三个角度研究收入分配问题，即个人或家庭的收入分配问题、生产角度的收入要素分配问题、社会角度的国民收入与财富问题。一般来说，社会学家更关注个人或家庭的收入分配问题，经济学家更关注生产的收入分配问题。收入分配理论按属性出发又可分为两个范畴，一是政治经济学所研究的收入分配关系，二是经济学所研究的收入分配的计量和具体分配方式（相对收入不均等法——基尼系数、洛伦兹曲线；绝对收入和贫困——分层法、贫困线法），前者对社会保障而言是基础性理论，后者则属于技术性理论。收入分配的影响因素包括生产力发展水平和生产方式、经济体制、社会政策及其目的、国家强制性力量。

国民收入的初次分配通常强调要素分配或功能性分配与效率；再分配则是对初次分配的有效调整，强调公平，根本目的在于实现经济与社会的协调发展。应特别注意初次分配中的劳资关系及其利益分配问题，国外通常有工会参与的协商谈判机制，国内却缺少这种实质机制，工人利益在初次分配中如何维护？目前我国贫富两级分化日益严重，缺乏有有效的初次分配机制，各种矛盾不断积累恶化，暴力冲突不断，这种情况下，必须尽快建立和完善强有力的再分配机制，近期看这是维护社会稳定的迫切需要，长远看也是保证国民共享国家财富增长的必然要求。当然，初次分配中的结构性问题也需要逐渐调整和解决，不能完全指望仅再分配机制发挥神奇的作用。

社会保障基金这一部分主要对其分类进行了简单介绍。“总体的社会保障基金反映着社会保障制度的总量水平，并与总体的收入分配和社会经济发生联系；分类的社会保障基金……是评价社会保障体系与功能结构的客观指标。”可见基金规模是社会保障理论研究中的一项重要参考数据。本部分按财政性社会保障基金、社会保险基金、社会福利基金和其他基金对社会保障基金进行了分类介绍。有两点启示：一是美国的社会保障基金运行中“中央政府与地方政府均充当着拨款责任主体，但却是联邦拨款与州政府等的拨款分工运行、各负其则”；而中国却表现为“中央政府与地方政府拨款混合使用”，这是否是导致“权责不明”的主要原因？只有明晰事权与财权，才能真正划清权责（是否进一步与政治体制有关？美国联邦制，中国集权制？但中国的地方政府谈判能力是很强的）。二是关于社会保险基金管理模式的疑问，为什么中国的社会保险基金问题频出（保险基金不保险）？我认为应该在明确基金产权性质（国家、企业、员工）的情况下设立合法有效的管理和监督机制，才能从制度上解决社保基金的安全性问题。

3、部分国家的制度安排

本节主要对英国、德国、美国等三个在社会保障发展史上具有影响意义的国家的制度安排进行了介绍。

英国是世界上最早颁布《济贫法》和宣布简称福利国家的工业化国家，采取集中管理模式，社会保障制度由社会保险系统、国民保健系统和个人生活照料系统三大子系统构成。国民保健系统成为一个单独的子系统，足见英国对国民保健的高度重视，这也是卫生医疗服务的特殊性所决定的。不过，本部分在社会保险系统中提到了医疗津贴项，不知道这一津贴与国民保健系统的关系如何？我想，这一津贴应该属于给付型，直接支付给患者不与医疗费用挂钩，这样可以简化社会保险医疗部分的运作；国民保健系统所提供的免费和低价服务的补偿性费用则由系统内部资金（主要来源于公共财政和纳税人缴费）提供，不与患者发生直接关系。

德国是社会保险制度的发源地，其社会保障体系以强制性的社会保险为主体，他那个是辅以社会救助和社会福利。社会保险能够在德国产生并日臻完善，与德国规范的立法机制和历史悠久的自治管理传统是分不开的，前者提供了完善的制度基础，后者则提供了成熟的组织基础。此外，德国的社会保障制度还有一些值得注意的方面：一是医疗保险地位的重要性，这从疾病保险法作为第一步社会保险立法就可以看出来。二是德国的社会保险也存在一定程度的制度分割，如养老保险中也有单独的农民养老保险和矿工保险，所以我们在进行制度设计时不一定要强求制度的同一性，其实制度的灵活性（可衔接和可转换性）有时更为重要。三是德国退休者的医疗保险保费来自于养老金，这部分回答了我在第四章中提出的退休后医疗保险费来源问题。四是德国的社会保障管理体制不同于英国的，分由不同的部门管理。

美国是第一个颁布社会保障综合立法的国家，由于美国文化传统的特殊性，其社会保障制度是有别于欧洲的。但美国社会保障制度中重视地方政府责任和民间力量、责任分工明确的经验却值得我们借鉴。中国的政治体制中，地方政府一直是介于中央政府与国民之间的强大力量，具有很强的谈判能力，如何发挥地方政府在社会保障制度中的推动而非阻碍作用，值得思考。此外，美国的《社会保障法》是将公共卫生工作做为了一项单独的内容，可见公共卫生是纳入了其社会保障体系的。中国的公共卫生在此次医改中提到了很重要的地位，但在中国的社会保障制度框架内如何定位公共卫生乃至整个国民保健体系呢？这不仅牵涉到多个部门的利害关系，更有关全体国民切身利益，有必要进一步理清其中的关系。

此外，新加坡是社会保障制度中一个较为特殊的模式，它采用的是缺少互助性的公积金体制。这一制度目前运行的还不错，无疑是契合新加坡城市国家、华人社会、经济发达的国情的。雇主责任制是新加坡社会保障制度中的一个重要组成部分，强制性的雇主责任保险替代了其他国家社会保险中的工伤保险，最大限度地减轻了政府责任。疑问是，这种强制性的责任保险是社会保险的单纯替代，还是本身具有了一定程度的社会保险色彩？因为这涉及到该险种性质的判断和监管责任的划分。如果是前者，则该险种仍是一种商业保险；如果是后者，则应属于社会保险，新加坡采用的是劳工部监督下由私人保险公司负责经办。这样看来，政府还是具有一定的监督责任的，毕竟这是一个半强制性的险种。目前我国正在大力发展强制责任险，我觉得应注意三点：一是明确政府应负的监督责任；二是规范商业保险公司的市场行为；三是不可混淆责任险与意外伤害险的性质，盲目替代。

 

4、 中国的制度安排

中国的社会保障制度安排涉及到内地、香港、澳门、台湾四个不同的体系框架。

中国内地的社会保障制度正经历着从计划经济时期的单位保障制到市场经济体制下的社会化社会保障体制的变革，“正在改革中定型，在改革中发展”。本书写于2000年，可以看到，这八年来中国社会保障制度每天都在发生着深刻的变化，这些变化不是任何一本著作能够及时记录下来的。但应该指出的是，本书对于我国社会保障制度方向改革的判断却是绝对具有说服力的，即新制度的体系框架已经确定，只是道路选择与诸种技术策略问题存在着争议。在坚持现代社会保障制度基本理念和原则的基础上，我们这一代研究者要做的正是为现实制度发展路径和技术策略的选择提供有价值的理论依据，并将其落实为政策。

香港、澳门两地的社会保障制度较为特殊。香港的强积金制度、综合社会援助、公共房屋、雇主责任制等都是很有特色，并在其“自由”经济体制下发挥了重大的作用。

台湾与内地具有相同的制度源流和文化基础，目前的制度框架也具有相似性。与内地相比较，台湾地区的社会保障制度发展得更为成熟，值得我们在进行理论研究和制度设计时多做参考。两地最值得学习的地方莫过于台湾完善的社会保障制度立法体系，通过平行立法的方式台湾颁布了多不社会保障方面的法律及实施细则。另一值得借鉴之处是“管办分离”（多头管理、多头实施），这是由社会保障制度体系和项目的多元化决定的，国内目前也朝这方面在发展，但应该注意制度的统一化和避免重复建设，以提高效率。

 

第五章  制度安排

1、引言

第三章社会保障发展进程的考察是从历史纵向的角度出发，考察了社会保障制度的发展规律；本章则从横向的角度考察了各国社会保障制度相通的功能和共同的原则。本章对当代社会各国社会保障制度的主体性特征概括如下：“以法律与政策规范为外在形态，以互助共济为内在规则，以政府为直接责任主体，以强制实施为基本手段”。

2、功能与原则

本部分从社会学角度出发，将社会保障的功能概括为了稳定功能、调节功能、促进功能和互助功能四大基本功能，此外，社会保障制度还具有防控风险、资本积累等衍生功能。社会保障的稳定功能充分体现了社会保障作为社会首选稳定机制的作用（市场机制则是动力机制）。社会保障的调节功能则体现在政治（调整不同利益集团、群体、阶层利益）、经济（公平与效率、收入分配与再分配、国民经济）、社会发展等多个领域。社会保障的促进功能是以上两功能的进一步演变与发展，社会保障制度从被动逐渐变得更为主动，也反映了社会保障自身的发展。社会保障的互助功能体现在资金的互助、物的互助和劳务服务的互助等多个方面，其中资金的互助是保险机制风险分散作用得以发挥的基础，但社会保障的互助性外延更广，这也从一个侧面解释了为什么单纯依靠保险机制无法解决社会保障问题。

社会保障的基本原则包括公平性原则福利性（互济性原则）、强制性原则、普遍性与选择性原则、多样性原则，其他原则还有社会性原则、正式制度与非正式制度安排相结合原则、与社会经济发展相适应原则。“强制性原则”部分指出强制性“主要体现在法律的规范与强制方面”，“政府的强制植根于法律的强制，并服从于法律的强制”，中国应该特别反省这一点，似乎总是政策强制而非立法强制、政府干预而非司法部门在起作用，甚至不起作用。真正的社会保障强制性应该体现立法上，政府根据本国需要和具体情况进行强势或有限干预，这是社会保障制度要遵守的基本原则，类似的，别的社会政策或经济政策呢？恐怕更是如此。

本部分对社会保障权利义务关系做了阐述，指出社会保障制度中权利义务是“相结合”的（而非对等）。本部分以失业保险和生育保险作为了例证证明这一点，我存在一定的疑问，因为类似的例子在商业保险中似乎也说的通。这样推理，是不是商业保险也只是权利义务结合而非对等呢？显然不是。商业保险合同是有偿合同，投保人与保险人是“对价”的，但这种对价是一种风险与收益的“对价”，是建立在精算基础上的实质对价而非对等的代价。那应该如何理解社会保障中的权利义务关系呢？我觉得可以从以下几方面理解：一是仅从社会保险来看权利义务关系，可能有的项目还是具有一定实质对价性的，而有的项目这种对价性则较弱，如仅以缴费作为受益条件的话，或者说受益与缴费关联性很低（意味着社会保险与商业保险可能采用的是不同的精算方法），那这类社会保障项目权利义务关系就更具有“结合”特征。二是社会救助或社会福利等方面，社会服务的重要性更为凸显，权利义务一般以“结合”为主。

5、 社会保障与政治及其他（道德、文化）

社会保障与政治两者关系的基本结论是“相互需要”，即“在一定的条件下，是政治决定着社会保障的发展；而在另外的条件下，却可能是社会保障影响着政治。”社会保障以公平为本质，追求人类共享社会经济发展成果，可以说是一种充满崇高理想的理论，这种理想主义理论却成为了最具实践特色的学科，正是基于权力博弈基础上的民主政治将其变为了现实。可见，政治对于社会保障的影响，尤其是制度实践的作用不容小觑。民主政治无疑是推动社会保障这一维护公众利益的理论变为现实政策的关键因素，但为了获得选票而将社会保障泛政治化,促使社会保障不断膨胀，却违背了社会保障自身发展规律（必要性、可行性、发展的可持续性）。社会保障毕竟不是一个纯政治的产物，不可能仅仅是政治的“玩物”。应该说中国目前也是一个实行民主政治的国家，但正如前面多次提到的，中国社会保障政策的出台似乎更多的是部门博弈而非立法磋商的结果，政策的有效性值得怀疑。福利膨胀目前看来不是（未来也不太可能，毕竟中国还没有多党选举制度）中国的难题，不知道这是不是我们的幸运。实际上，我们的问题是保障水平偏低、结构不合理，而非“福利病”，是否这也正是因为缺少多党选举制这一激励机制所致呢？中国共产党是无产阶级政党，代表着“最广大人民的根本利益”，这样看来，提高国民的福利待遇自然是应有之义。

社会保障与道德文化。道德文化包括了伦理道德、习俗、宗教、成见、爱好、语言等不同地区、不同地方各个社会人民之间的差异。如果说前面的经济、社会、政治等与社会保障之间的关系较为显性，那么道德文化与社会保障之间的影响则更为隐性和潜移默化得多。韦伯的文化决定论就高度认可了文化对社会经济发展的重要影响作用。尤其是在经济一体化、信息化步伐加快的今天，硬性的东西在世界各地越来越具有趋同性，真正的无法融合的差异正是来自道德文化这些具有软约束力的东西。习惯于经济模型和定量研究的经济学家们在研究经济发展等经济问题时，也已经越来越意识到这些无形因素的重要性（例如克鲁格曼等提到的“亚洲体制”）；社会保障专业的理论研究者，又该如何评估道德文化因素对社会保障制度理论发展和制度构建的作用呢？本书就明确指出，现代社会保障以“慈善观念和人道主义为始”，可见道德文化对社会保障制度的影响从制度建立伊始影响深远。现在，我们说看到的似乎是经济、政治、社会这些问题与社会保障关系更为复杂和明显。但当我们再次反省制度设计时，应该注意到伦理道德对制度本身的深层影响及与经济、政治、社会的交互影响。例如由于伦理道德的影响，西方重以社区组织为基础的社会保障，而中国重家庭保障，这也是为什么社区组织和社会服务在西方较发达的原因。但由于经济、政治等外界因素的影响，社会结构变动，家庭小型化，家庭保障力度日益不足。在这种背景下，如何设计既能契合我国传统，又能发挥保障功能的社会保障机制呢？如此等等，在进行制度设计时都是我们不能忽视的。

      欣闻克鲁格曼摘取了2008年诺贝尔经济学奖！

      书架上摆着两本克鲁格曼的著作，一本是买的《国际经济学》的二手教材，一本是图书馆借的《萧条经济学的回归》。本科上国际经济学时，被老师铺天盖地的模型和图表吓着了，连累了这位大师，愣是回来没任何兴趣拜读他的大作了。图书馆里借回来的《萧条经济学的回归》，则来的比较偶然，纯属兴趣，也许正应了书非借不能读也吧。不过大师就是大师，没用一个数学模型和图表就把90年代惊心动魄的金融危机描述得绘声绘色，道理讲得明明白白，难怪这本书出来时“洛阳纸贵”。

      大师的新作《一个自由主义者的良知》中文版已经出版，希望能够早日拜读。

 

P.S.  《萧条经济学的回归》读书笔记

 

关注现实的写法。《回归》始终写的是周围正在发生的故事，娓娓道来，分析着故事的来龙去脉。很多事情正是这样，当我们身处其中时，我们并不知道怎样去清晰控制事态的发展，“马后炮式”的指责多少有点无济于事，而我们却屡犯着这种“马后炮式”的错误。正如克鲁格曼在书中所说的：“……真正短缺的不是资源，也不是美德，二是对于现实的理解和把握。”《回归》这本极力避免学术范式的著作也许正给我们提供了一个新的或者说是更有意义的学术研究的视角。

增长的真实性问题。提高了生活水平的增长显然是真实的增长，但这是否仅表现为GDP的数字变化呢？或者说GDP的增加是否就一定意味着真实的增长呢？在这里我们直接忽略掉数据的真实性与数据构成问题，从“全员要素生产率”的角度看增长。从长期来看，劳动生产率和经济增长涉及还是那个是同义词。在经济增长理论里，正是技术进步、资本增加推动经济的增长，其中，技术进步将直接促进劳动生产率的提高。现在的问题是，脱离了生产率的经济增长率其真实性是否值得怀疑？因为这意味着经济的增长主要依靠资源的投入，而不是效率的提升。缺乏生产率的快速增长，必然意味着未来的收益递减，苏联的盛极而衰正是这样一个经典的例子。中国也许到了该反思自己的时候了。

继续上一部分的话题，资源投入本身又包含两个方面效率，即资源的利用效率和资源的动员效率。克鲁格曼指出，具有“亚洲体制”的东亚国家资源的利用效率不高，但通过动员而来的经济增长率却很高。颇有点类似中国目前的情况！（“亚洲”体制国家特点：高储蓄率、崇尚教育的儒家思想）

三元悖论分析。《回归》对资本自由流动、货币主权、汇率自由浮动的三元悖论关系作了生动形象的探讨。确实，各国实际经济情况要比理论复杂得多，到底何种经济（财政、货币）政策更为有效，需要由该国的具体情况（例如债务情况、贸易情况、文化传统、政治体制）等决定。

心理的自我强化。金融全球化的扩张和金融产品的升级换代不断放大了现代金融风险，而自我强化危机对现实金融市场乃至实体经济的摧毁能力大大出乎了人们的预料。经济学家面对的将不再是理论模型中的“理性人”，而是更为复杂的行为个体。心理学、行为学成为经济界研究的新宠，自然是有道理的。

 

第四章  宏观关系

2、社会保障与社会发展

社会发展与经济发展是人类发展的两个方面，社会保障在此被划入了社会发展的范畴。这种划分表明，社会保障不能仅视为经济政策，单纯为经济发展服务，这是对社会保障的“短视”和曲解。社会保障水平本身就是社会发展的一种衡量标准，社会保障是目标（共享、稳定、公正、和谐）而非手段。相反，经济发展为社会发展提供了物质基础，从这个角度来看经济政策更是实现社会目标的手段。

本节从风险管理、贫困问题、社会公平、社会政策四个方面论述了社会保障与社会发展的关系。可以看到，化解社会风险、消除贫困、维护社会公平等都是社会保障的应有之义，社会保障正是通过一系列制度安排实现着上述目标。此外，社会保障本身即是社会政策的主要内容，它又与其他社会政策相联系，是国家进行宏观调控的重要机制。（理论可以简单化、模型化，实践却往往是复杂和混合的。）

风险管理与社会保障：通常意义上风险管理的研究对象主要指个人和企业等微观主体，它们的风险属于个体风险。而社会风险是不同于个体风险的，它不是个体风险的简单累积，而是人类进入工业社会后（由于劳动协作化、生活社会化、信息传导快捷化、致险因素增加、阶层利益集团形成）形成的一种可能导致严重社会危机的风险。化解社会风险，不仅需要提高社会成员个人抵抗风险的能力和储备，更需要合理的社会制度安排，因为仅依靠个人力量是无法化解社会风险的。从防范社会危机的角度出发，国家当然应承担起建立社会风险化解机制的责任。社会保障机制正是通过社会救助、社会保险、社会福利等制度安排化解社会成员的个人风险、保障其基本生存和安全需求，并促进其进一步发展。

一般来说，保险是进行风险管理最普遍的手段，它通过聚资建立基金，对特定危险的后果进行赔付。对于个体风险来说，保险是一种很好的风险财务转移机制。对于社会风险而言，保险机制同样能发挥巨大的作用，这也是社会保险在社会保障制度中地位显著的原因。然而，正如前面所指出的，社会风险不是个人风险的简单累积，以化解个体风险为主的保险机制也不是万能的，虽然它能在一定程度上化解社会风险的个体风险单元。所以，一方面，保险机制本身也产生了一定的变化，形成了商业保险和社会保险两大分支，前者遵循自由市场规则，后者则是在政府主导下强制施行；另一方面，社会保障制度除社会保险外，还构筑了社会救助制度这一“第一道防线”为社会成员提供最低生活保障，提供了社会福利制度以促进社会成员生活质量的提高，这都是社会风险管理的需要。

化解风险到创造安全的社会环境，再到促进社会成员协调发展，化解风险正是社会保障制度促进社会发展的最基本的落脚点。

贫困问题与社会保障：贫困的致因由个人因素为主导逐渐发展到社会因素为主导，这是需要国家出面解决贫困问题的主要原因。贫困虽然属于经济问题，但简单地增加财富并不能解决贫困问题，而需要通过社会保障等再分配手段才能实现目标。

社会公平与社会保障：“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”这是阿瑟.奥肯关于平等与效率的精辟论述。就社会保障而言，公平更是它的本质特色。社会保障的公平性我觉得可以理解为两层含义：一是公平是社会保障追求的目标之一（宏观层面），社会保障制度通过各项制度安排促进社会成员获得更公平的参与机会，维持社会成员发展的起点公平与过程公平，并缩小发展结果的不公平；二是社会保障制度内在的公平性（微观层面），在保障范围、保障待遇、保障过程中，社会保障制度安排都遵守了公平性原则。

4、 模式与规律

对研究对象进行模式划分是一种理论上的归纳。社会保障制度类型的模式就存在着多种理论上的划分方法：从国家对社会干预角度分为A模型（社会服务）、B模型（鼓励自置产业、购买人寿保险等个人行为）、C模型（公共服务和市政建设）；从社会政策学角度分为剩余模式和机制模式；从保障范围角度分为普遍保障模式、就业保障模式和救助型保障模式；从实施方式角度分为现收现付制、部分积累式和完全积累式；从制度安排角度分为福利国家模式、社会保险模式和自助储蓄模式。最后一种划分方式是从各国制度体系现实出发，使用最普遍的分类方式。当然，理论化必然是一种现实的抽象，各国实际的社会保障模式都是一种混合型社会保障模式。

福利国家模式的理论蓝图是由贝弗里奇等人完成，它树立了实行“社会计划化”的典范。提到“社会计划化”，很自然地想到了“经济自由化”，这是西方国家奉行的经济教条。这里想做一个极端的模型假设，在社会事务方面，社会福利以公平为核心，由政府主导；在经济事务方面，经济运行以效率为目标，由市场主导，二者可否并行不悖？在我们建立某种社会研究模型或经济理论模型时，这种割裂也许是可以成立的，至少保守的社会学家相信社会应该计划化，正如保守的经济学家坚信经济应该自由化一样。令人头疼的是，现实问题远比理论模型复杂得多，它们往往交织在一起难以割裂，社会的“计划化”常常会影响宏观经济运行或微观经济决策行为，经济的“自由化”又直接涉及到社会保障制度经济基础的来源问题和财务机制的运转。特别是当以上理论思想落实为各项社会经济政策时，又会经过多方利益博弈这样一个冗长的过程，所以很难想象社会事务管理能够纯粹“计划化”，也难希冀经济运行完全“自由化”。

本节写到“从费边主义、新自由主义到凯恩斯主义，各种有关社会政策的理论已从政治、经济、社会、伦理等不同角度论证了建立社会保障制度的必要性和可行性……”虽然这是讲理论如何为政策服务的，但觉得也不失为一个很好的政策研究方法。即对一项即将出台的政策，我们可以从政治、经济、社会、伦理等不同角度研究其必要性、可行性；政策实施后，也可以从这些角度设计评价指标体系，进行政策评估。社会保障是一门实践性很强的学科，涉及到很多政策研究工作，个人觉得在学习中积累一些研究方法还是很有必要的。

不同的学科有不同的假设前提和研究方法，也许结论与我们的期望有所出入，但我们都应该对其客观评价、辩证思考。例如，经济学的假设人是“理性人“，追求利润和效用最大化。在这样的前提下，凯恩斯得出了政府应该干预经济的结论，为社会保障的必要性提供了理论支持。这说明从经济学的角度出发，社会保障制度也是能得到有力支持的。即使后来弗里德曼、哈耶克得出了否定福利国家的结论，我们也可以将其研究作为方面教材进行参考，剖析社会保障制度可能的缺陷并加以改进。我们没必要迫使奉行效率的经济学家去信奉公平，更没有必要因为经济学家对社会保障制度的怀疑和指责而否定对经济学研究对于社会保障学科发展的重要性。

福利国家的评价问题。当大家在评价福利国家时，考虑更多的是国家的经济增长与福利水平之间的关系。福利国家为国民创造了高度的安全感和社会稳定感，这是无法用货币量化的社会效益。能够用经济指标量化的分析方法，进行社会保障研究时我们应该采纳；但对社会保障绩效的评估显然已经超过了经济范畴，考虑社会保障问题更应该“算大账”（确定一系列社会、经济指标综合评价）。

社会保险型模式的代表国家是德国，德国奉行的社会市场经济包括了带来经济效率的自由竞争的市场和创造并提供社会公正的社会保障，这两个领域“密不可分”。这又回到了前面讲市场（效率）和社会保障（公平）的老问题上，至少德国为我们提供了很好的榜样。德国的社会保障制度的特点在于：社会保险具有普遍性；社会保险金实行个人、雇主和国家共同负担；社会保险自治管理；养老保险、医疗保险地位最重要。可以看到，我们正在学习和走德国的路子，国家在大力推行以养老、医疗为重点社会保险，疑问是——我们的社会保险应该采用什么样的管理方式？德国的自治管理来源于其强大的自治文化传统，这种自治管理模式兼具了民主（公平）和效率，是一种市场和政府力量有机平衡的很好的载体，我想这也是德国社会保险能充分发挥作用的关键因素。显然，我们是不可能一朝一夕之内建立其如此组织严密的自治组织。我们的组织文化特色是什么？至上而下的行政主导式还是板块分割的地方割据式？在这种传统下我们的组织基础又是什么呢？这样的管理和运行机构能否发挥出社会保险（平衡政府、市场力量）的真正作用？

强制储蓄型保障模式的代表主要有新加坡、智利和香港，其中新加坡和香港是都是具有高储蓄率文化的华人社会。我想这从一个侧面说明了建立具有储蓄性的个人账户在中国还是能够被接受的。现在的问题是，养老责任到底是国家的还是个人的？随着经济发展、社会结构变动，养老显然不会只是个人责任，国家提供国民年金是国家不可推卸的责任。所以，个人账户的建立在中国虽然有可行性，但充当什么角色还有待考虑，不是说国民接受个人账户国家就能把养老的主要责任全抛给国民的。

保险的理论基础是大数法则，储蓄型（个人账户）的养老保险是缺少保险风险分散和互济共助功能的，它异化为了具有储蓄加投资功能的理财产品，已经缺少了保险产品的原始特征。在商业保险领域，这是市场竞争（追逐利润）、保险资本化运作的一种发展趋势（保险公司尤其是寿险公司已经成为资本市场上重要的机构投资者，其资金来源就是这些具有储蓄性的保费）；在社会保险领域，追求“保险”的养老保险也许应该回归本色才对。

社会保障的发展规律主要有与经济社会发展相适应（解决社会问题为目标，经济援助为手段）、刚性发展规律、协调发展规律、多样化发展规律。

在经济全球化的今天，社会保障的多样化发展值得关注（经济全球化与社会保障发展）。经济全球化主要表现为资本市场和产品市场的全球化、一体化发展，而另一个重要市场劳动力市场却由于各国政策的限制不可能实现无障碍的流动。社会保障对象的主体正是劳动力，资本和产品的自由流动必然会对劳动力市场产生影响。经济全球化背景下的各国的社会保障制度将会如何发展？值得研究。

 

5、经验、教训与改革

经验是尊重本国国情、追求长期稳定协调发展、建设健全的社会保障法律制度、追求社会化、社会保险一体化。教训主要有三方面：一是福利膨胀引发财政危机；二是福利水平过高的问题；三是社会保障体系残缺不全的问题。改革趋势调整社会保障结构、增强社会保障调控能力、个人责任的回归、市场机制的适度引入。

这里想单独谈谈社会保障水平与国家竞争力的问题，觉得是一个很好的论题。个人觉得可能的结论是边际递减的正相关（或倒U型）关系。可以从两方面进行研究：一是案例研究，以德国、英国、美国、日本、中国等作为案例进行研究；二是实证研究，选择合适的社会保障水平指标和国家竞争力评价指标进行实证分析（选择有代表性的国家进行横截面数据分析），看二者存在的关系。

第三章  发展进程的考察

1、 引言

社会保障“由非正式制度安排发展到正式制度安排，从政府不介入到政府积极介入，从为统治者服务到为整个社会的长期稳定和协调发展服务，从一种社会政策演变成社会政策与经济政策等交互作用并相互协调的混合型政策”，这一段文字可以说是对社会保障的发展进程的精辟概括。

社会保障发展理论是社会保障基础理论相当重要的一部分，主要是因为“理论来源于实践”，社会保障学作为一门年轻的应用型学科，尤其需要从其发展实践中总结规律。正是在此基础上，才能“反过来指导实践”，修正现阶段社会保障制度安排及技术选择方面的失误，促进社会保障与整个社会经济长期稳定协调地发展下去。

 

2、 社会保障史的考察

这部分在对社会保障史进行考察前，用了大量篇幅阐述发展阶段的划分及其划分指标。我认为这是进行理论归纳和科学研究时很值得学习的方法——通过归纳、抽象，将研究对象模型化，所阐述的问题将会更客观、清楚。（这也许就是实践到理论的飞跃。）在此，共列出了生产力发展水平、社会保障需求、政府介入程度、社会保障实践出发点与基本目标、社会保障实践的具体内容五大指标，将社会保障发展史划分为了慈善事业时代、济贫制度时代和现代社会保障时代三阶段。考察社会保障的发展史，经济因素、道德因素、政治因素、社会因素（社会结构变迁、社会成员分化、社会矛盾激化）等因素则是影响其进程和状态的最重要的因素。（我想，此处的影响因素应该是指决定发展进程的内因——自变量，而五大指标则是发展阶段的外在表现——因变量）。

本节对于社会保障史的考察主要是前两个阶段，以社会救助为主要内容，具有非制度型和非权利性特征，它们是社会保障发展的初级阶段。

这里，摘录书中特拉特纳《从济贫法到福利国家》的一段话：“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路，慈悲是善心是清朝，正义是制度化公理，前者无法持久，而后者却可以长久运行。”社会保障的发展史，走的正是这样一条“从慈悲到正义之路”。

 

3、 现代社会保障制度

现代社会保障制度的发展脉络如下:产生标志（1883年德国颁布疾病保险法）——跨越，成为综合性社会保障制度（1935年美国《社会保障法》）——成熟（二战后英国宣布建立福利国家）——改革、发展、完善时期（20世纪70年代末至80年代以来）。

工业化和市场经济条件下产生的社会保险制度是社会保障发展史上一次质的飞跃，它是一种稳定的制度化保障机制；通过权利义务结合的缴费方式确立了社会责任与风险的共同分担机制，具有可持续发展性；将享受社会保障视为公民的法定权利，这种观念上的更新是社会进步最值得肯定之处。

随着保障项目的丰富，服务范围的扩展、保障水平的提高和保障方式的完善，现代社会保障制度逐渐朝着社会福利型社会保障阶段发展。这意味着社会福利将进一步普及化和高水平化。正如社会保险制度的产生是工业化和市场经济发展的客观需要，社会福利制度则是后工业化时代或信息化时代后社会成员改善和提高生活质量的必然要求，这是经济高速发展、城市化进程加快、社会结构变动、民主政治博弈等因素交互作用的结果。尽管由于福利膨胀使得当前许多福利国家遇到了一系列的难题，但追求福利是人类天然、合理的要求，我们不应对这一目标本身有所怀疑，关键是如何把握合适的时机和选择合理的路径与方案。

本节对社会保障制度的发展做出了如下基本评价“立法先行、循序渐进、不断完善”。

“立法先行”应该是我们发展社会保障制度时最应重视的问题。中国是一个缺少“法制”的国家，虽然我们的社会保障项目也也是在政府政策的指导下得以实施，但却还没有一部真正的社会保障立法得以出台。应该注意到，立法是一个多方代表不断磋商的过程，一部法律的出台是平衡各方利益的结果。法律本身就是一种协商机制，这也保证了它的权威性。而政策的制订则不同于法律，它受官僚机制影响，由政府直接出台，自上而下推行，很难保证政策本身的公平性和有效性。在中国，各级政府也都有一定的权利制订政策，进行政策试点，这种不断试错的过程不仅效率低下，而且难以确保政策的可持续性，使得政策的权威性大打折扣。“不断完善”则说明现阶段的任何社会保障模式都不存在最优的，社会经济的不断发展意味着社会保障制度将不断面临新的问题，社会保障制度是需要不断调整的。我们没有必要去诟病别国在社会保障实践中可能遇到的问题，我们也应寄希望于找到一种一劳永逸的社会保障制度，探索建立并不断调整完善适合自己国家的社会保障制度才是我们应该做的。